Quel avenir pour les enseignements primaires et secondaires français dans le contexte durable et profond de baisse de la démographie scolaire ?

Un article de Bruno Magliulo

Le doute n'est plus permis : une ample et durable baisse de la démographie scolaire affecte désormais les enseignements primaire et secondaire du pays, comme ceux de la quasi-totalité des pays les plus développés. Ce phénomène, qui a commencé à se faire sentir en France en 2015 dans le premier degré, puis en 2020 dans le second degré, est porteur de défis nouveaux qui vont aller en s'amplifiant, cette tendance régressive étant appelée à s'inscrire dans la durée.
Il s'accompagne d'une question majeure qui a commencé à se poser et ne saurait que prendre une importance croissante dans les années futures : que va décider l'État, et donc le pouvoir politique, concernant l'utilisation des moyens financiers « libérés » par cette réduction du nombre des élèves ?
Les moyens récupérables seront très probablement pour partie mis au service d'une amélioration de l'efficacité des systèmes d'enseignement primaire et secondaire, pour partie récupérés et intégrés dans le budget global de l'Etat, pour bénéficier à d'autres lignes budgétaires.
Dès lors, la question sera de savoir à quel niveau d'équilibre entre ces deux lignes politiques l'Etat va décider de placer le curseur. Donnera-t-il la priorité à une nette volonté d'améliorer la qualité du système éducatif ou s'inscrira-t-il dans une logique de gestion plus strictement comptable des moyens budgétaires ? La réponse à cette question est très attendue, comme l'est celle de savoir quelles seront les démarches compensatoires que ne manqueront pas de s'efforcer de mettre en oeuvre les établissements scolaires eux-mêmes, et leurs autorités de tutelle. Pour des raisons que nous évoquons dans la dernière partie de cet article, ce nécessaire travail compensatoire (il en va de la survie de certaines écoles primaires, collèges et lycées) ne prendra pas les mêmes formes selon que le statut de l'établissement est public ou privé.

Une baisse de la démographie scolaire appelée à s'amplifier, et de façon durable

La Direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) du Ministère de l'Education nationale a récemment publié deux notes d'information dévoilant à moyen terme (jusqu'en 2027) les évolutions constatées (de 2020 à 2023) et prévisibles (de 2024 à 2027), des effectifs des premier et second degrés. Les lecteurs intéressés trouveront ces deux documents sur le site : www.education.gouv.fr

-    La note N°23.10, datée de mars 2023, met en évidence le fait qu'en ce qui concerne les effectifs du premier degré, après plusieurs années de croissance quasi constante de 2000 à 2015 (période pendant laquelle la population scolarisée dans les établissements du premier degré est passée de 6.600.000 à 6.678.000), on s'est engagé dans une phase régressive de forte ampleur, le nombre des élèves inscrits dans un établissement d'enseignement primaire régressant jusqu'à 6.330.000 en 2023, soit une perte de 450.000.
A ce constat, cette note ajoute des prévisions d'effectifs qui mettent en évidence le fait que cette tendance à la baisse va se poursuivre au moins jusqu'en 2027, année au cours de laquelle les divers établissements d'enseignement primaire devraient n'accueillir que 6.060.000 élèves. Ainsi, entre 2015 et 2027, de l'ordre de 700.000 élèves (un peu plus de 10% des effectifs de 2015) se seront effacés des enseignements du premier degré.

-    La note N° 23-11, datée de mars 2023, fait le même constat d'une importante baisse de la démographie scolaire dans le second degré, mais avec un important décalage dans le temps, au fur et à mesure de l'avancée en âge des générations nées à compter de 2015. Après plusieurs années de croissance quasi ininterrompue jusqu'en 2021 (cette année-là, 5.660.000 élèves furent scolarisés dans les divers établissements scolaires secondaires), la courbe s'est retournée, lentement jusqu'en 2023 (5.640.000 élèves), puis de plus en plus fortement d'après les données prévisionnelles qui annoncent une baisse jusqu'à 5.540.000 en 2027, soit une perte annoncée de 120.000 élèves sur la période 2020/2027.
Les statisticiens de la DEPP ont choisi de ne pas émettre de prévisions à plus long terme, considérant comme beaucoup d'experts en la matière qu'au-delà d'une prévision à + 4 ans, de telles études perdent en capacité de livrer des données fiables. Cependant, divers autres organes d'études statistiques s'y sont risqués, tel par exemple l'INSEE qui a publié en 2000 une étude sur « Les effectifs scolaires des premier et second degrés et du supérieur», poussant la prévision jusqu‘en 2030, et ajoutant de très intéressantes données permettant des comparaisons entre régions et départements.

Cette étude permet de penser que la tendance à la baisse de la démographie scolaire dans les premier et second degrés ira très au-delà de 2027 : les statisticiens de l'INSEE la prévoient jusqu'à l'horizon 2030, voire plus loin encore (voir cette étude sur le site insee.fr/fr/statistiques/2012683).

Les facteurs explicatifs de cette baisse de la démographie scolaire

Comme dans bien d'autres pays, la baisse de la démographie scolaire française est principalement due à la forte chute de la natalité : on est passé de 823.000 naissances en 2010 à 726000 en 2022, soit près de 100.000 de moins au niveau national. Dans le même temps, l'indicateur de fécondité (qui mesure le nombre d'enfants par femme), est passé de 2,2 en 2010 à 1,7 en 2022. Il n'est donc pas surprenant qu'une baisse aussi durable de la natalité fasse sentir ses effets sur les effectifs scolarisables dans les premier et second degrés, selon un calendrier qui est fonction de celui de la natalité.
Puisque c'est à partir de 2010 qu'a commencé la baisse de la natalité, il est logique que ce soit à compter de 2013/2015 que les premiers effets se soient faits sentir sur les effectifs frappant à la porte des établissements scolaires du premier degré, puis vers 2018/2020 aux portes d'entrée en collège, et enfin, à celles des lycées depuis 2021/2023. Un tel calendrier doit évidemment être considéré en tenant compte du fait qu'il peut quelque peu varier localement en fonction du temps plus long mis par certains élèves à parcourir une telle scolarité.
Il est en outre bon de noter que ce mouvement de déclin de la démographie scolaire touche plus certaines régions que d'autres. C'est ainsi que jusqu'à présent, les académies métropolitaines les plus touchées sont celles d'Amiens, Besançon, Lille, Normandie et Paris, tandis que celles d'Aix-Marseille, Bordeaux, Créteil, Grenoble, Montpellier, Lyon, Nice, Toulouse et Versailles le sont moins que proportionnellement. Hors DOM-TOM, les autres académies sont dans une position intermédiaire.
Cela s'explique en grande partie par l'existence d'un facteur compensatoire de la baisse démographique globale qui découle des migrations inter-régionales. La baisse de la démographie scolaire est freinée dans les académies méridionales et/ou qui offrent une situation économique favorable en termes d'emplois disponibles. Cependant, si un tel phénomène compensatoire se fait effectivement sentir aujourd'hui, ce n'est qu'à court terme car la tendance à la baisse de la démographie scolaire va s'amplifier dans tout le pays dans les années futures, probablement jusque vers 2030, voire plus.

A qui (et à quoi) pourrait profiter la réduction du coût budgétaire de l'école à venir ?

L'Etat donnera-t-il la priorité à une politique de gestion comptable et financière (suppression de classes, de postes d'enseignants, voire de certains établissements...) ou à une politique visant à améliorer l'efficacité du système éducatif et les conditions de travail des personnels ? Il va falloir trancher, et vite. Il sera très probablement décidé d'agir sur les deux leviers, mais pas dans les mêmes proportions. Vers laquelle de ces deux lignes politiques penchera-t-on prioritairement ?
Nombreux sont celles et ceux qui font pression pour que le gouvernement donne la priorité à une politique permettant de supprimer ou pour le moins de réduire un certain nombre des problèmes qui affectent notre système scolaire. A leurs yeux, la baisse de la démographie scolaire pourrait s'avérer être une opportunité dans la mesure où elle va de plus en plus permettre de récupérer des moyens qui devraient avant tout servir à l'amélioration de l'école en France. Et d'évoquer (liste non limitative) la nécessaire augmentation des revenus des personnels, notamment des enseignants, éducateurs divers et personnels de direction, la résolution de la crise du recrutement qui en découle, la possibilité de freiner voire stopper la tendance actuelle à multiplier les fermetures de classes et/ou les suppressions de postes, notamment dans les zones rurales et milieux urbains habités par des populations défavorisées, le besoin qui se fait de plus en plus sentir de mettre en oeuvre un vaste plan d'amélioration de l'accompagnement des élèves en difficulté scolaire ...

Cependant, le gouvernement est fort tenté de donner la priorité à une politique qui procèderait d'une plus stricte logique budgétaire : à effectifs d'élèves en réduction, diminution dans les mêmes proportions des moyens octroyés à l'école ! Autrement dit : la question est de savoir à quel niveau d'équilibre entre ces deux politiques contraires le gouvernement français décidera de positionner le curseur. Comme l'a dit François Jarraud, le 13 janvier 2023, sur le site «Le café pédagogique» : « Que fera le gouvernement de cette baisse du nombre d'élèves ? Elle peut permettre d'amener le nombre d'élèves par classe au niveau moyen des autres pays européens alors qu'actuellement on est très au-dessus. Elle peut aussi permettre de (...) réaliser des économies. (...) Entre la gestion comptable et améliorer le niveau scolaire de tous les enfants, le gouvernement va devoir choisir.»
Un commencement de réponse est survenu peu après, lorsque le Ministère de l'Education nationale a fait connaître ses décisions concernant la gestion de la rentrée de 2023 dans les établissements primaires et secondaires : pour accompagner la baisse des effectifs d'élèves, il a été décidé de supprimer 1165 postes d'enseignants, (667 dans le premier degré, 498 dans le second degré), d'amplifier les fermetures de classes dans le primaire... De quoi provoquer une vive colère chez nombre de membres de diverses communautés éducatives touchées par ces décisions et chez nombre d'élus locaux.

Public/privé : un défi qui ne se présente pas de la même façon

Lors de la conférence de rentrée 2023 organisée par le Secrétariat Général de l'enseignement catholique en septembre, Philippe Delorme, Secrétaire Général, et Yann Diraison, son adjoint, ont fait le constat que, pour la première fois depuis 2008, les effectifs globaux d'élèves inscrits dans les établissements scolaires primaires et secondaires du « secteur diocésain» (d'obédience catholique, qui représente en France 96% des établissements primaires et secondaires privés sous contrat) sont en baisse à la rentrée 2023.
Rien de dramatique pour le moment : le chiffre n'est en réduction que de 0,9%. Cependant, il marque « un tournant » qui inaugure une longue période prévisible de tendance à la réduction. Nul ne doute que ce phénomène aura d'importantes conséquences sur les établissements scolaires des premier et second degrés privés sous et hors contrat en général, diocésains en particulier.
Comme le secteur public, le secteur privé va subir une ample régression de sa démographie scolaire, qui pourrait être plus fortement ressentie dans le secteur hors contrat que dans les établissements scolaires sous contrat d'association avec l'Etat, mais ne manquera pas pour autant de frapper durement ces derniers. Les établissements privés devront donc, comme ceux du public, faire face à ce défi, mais d'une façon qui ne saurait être strictement la même, l'impact sur les équilibres économiques des établissements n'étant pas le même dans les deux cas.
Rappelons que les établissements scolaires primaires et secondaires privés sous contrat sont financés par de l'argent public (provenant de l'Etat et des collectivités territoriales) pour environ les trois quarts de leur budget global, alors que c'est à hauteur de plus de 95% pour les établissements de statut public. L'édition de 2013 de son Repères et références statistiques (RERS), publié chaque année par la Direction de l'évaluation et de la prospective (DEPP) du Ministère de l'Education nationale, présente un tableau de la « Répartition du financement des établissements scolaires publics et privés selon l'origine ».

Voici le constat qui est dressé :

Origine du financement des établissements scolaires (en %)
Etat    Collectivités territoriales    Autres (1) Etablissements du premier degré
Privés sous contrat    53,7    22,6    23,7
Publics    57,7    38,2    4,1
Etablissements du second degré
Privés sous contrat    65,7    9,7    24,6
Publics    73,0    22,5    4,5
(1) Il s'agit principalement des ménages, mais aussi de subventions diverses émanant de partenariats avec des entreprises et/ou organismes divers.
Source : Page 365 de l'édition 2023 de « Repères et références statistiques » (RERS), publié chaque année par la Direction de l'évaluation et de la prospective du Ministère de l'Education nationale. Téléchargeable sur le site : https://www.education.gouv.fr

Ainsi, les établissements privés sous contrat ne sont financés par de l'argent public qu'à une hauteur nettement moindre que les établissements publics, ce qui, en soi, est parfaitement logique : 76,3% pour les établissements du premier degré et 75,4% pour ceux du second degré, à comparer aux 95,9% et 95,5% dont bénéficient les établissements publics.
Quant aux établissements scolaires du secteur privé hors contrat, la part de financement provenant de l'Etat et des collectivités territoriales est nettement moins importante que pour les établissements privés sous contrat : 15%. Ces différences sont sources de problèmes spécifiques au secteur de l'enseignement privé dans la mesure où, comme le fait remarquer Philippe Delorme, Secrétaire Général de l'enseignement catholique, « notre équilibre économique dépend du nombre d'élèves », beaucoup plus que dans le secteur public. C'est évidemment encore plus vrai pour les établissements privés hors contrat.
Le besoin de faire face à ce défi est donc logiquement plus fortement ressenti dans les établissements scolaires hors contrat que dans ceux de statut public, les établissements scolaires privés sous contrat étant dans une position intermédiaire. De là le fait que les établissements scolaires privés soient contraints de fonctionner selon la logique de ce que Bruno Poucet, professeur-chercheur en sciences de l'éducation à l'université de Picardie et expert reconnu sur les questions concernant l'enseignement privé, considère comme étant des sortes de « petites entreprises : si leur équilibre financier est rompu, ils seront amenés à fermer » (cette citation est extraite d'un très intéressant article : « Comment le privé affronte la réduction des effectifs ? », publié par le Journal Le Monde du 5 septembre 2023, sous la plume d'Elea Pommiers).
Dès lors, contrairement à ce qui se passe et se passera dans les établissements publics, l'équilibre budgétaire de chaque établissement scolaire privé est fortement lié à une troisième source de financement : celle provenant des familles qui se situe actuellement à près de 25% de l'ensemble pour les établissements privés sous contrat, bien plus dans le cas des établissements hors contrat.
Il y a là un élément spécifique qui fait que le métier de « personnel de direction » n'est pas tout à fait le même selon qu'il s'exerce en établissement scolaire public ou privé (sous et hors contrat). C'est ce qui explique que les établissements « diocésains » soient de plus en plus nombreux à s'engager dans ce que le SGEC (Secrétariat général de l'enseignement catholique) nomme « démarche prospective ».
Le but principal recherché est de permettre de pérenniser la présence des établissements d'enseignement catholiques sous contrat sur ses territoires actuels, non seulement en améliorant la visibilité sur les tendances de la démographie scolaire dans les cinq ans à venir, mais aussi en prenant en compte les conséquences sur ces évolutions du développement urbain, en s'engageant dans des démarches permettant de réduire certaines dépenses comme on a commencé de le faire en mutualisant certaines directions d'écoles primaires et secondaires, en rationnalisant la « carte scolaire » des enseignements optionnels dans le second degré (options facultatives, enseignements de spécialité, carte de l'offre d'enseignements de langues ...), en abordant plus franchement qu'on ne l'a fait jusque-là, la question de l' « attractivité » des établissements scolaires privés sous contrat en général, diocésains en particulier.
Ce dernier point est le plus sensible car il conduit, si on s'y engage résolument, à accepter de se prêter à une politique de « conquête de marché », et est porteur d'un risque de s'installer progressivement dans une logique concurrentielle entre établissements publics et privés sous contrat, voire entre établissements privés sous contrat eux-mêmes, d'autant plus vive que l'on se trouve dans des zones urbanisées où il existe plusieurs établissements qui offrent un même type de cursus d'études.
Certains vont encore plus loin en s'engageant ou envisagent de s'engager dans une politique d'élargissement de l'offre d'enseignement et d'éducation. Pour cela, ils souhaitent innover en proposant des formations nouvelles, susceptibles de rendre l'établissement plus attractif parce que répondant à des besoins éducatifs émergents faisant l'objet d'une demande de nombre de familles : ouverture internationale, artistique, ateliers d'éloquence..., préparation à des tests d'aptitude en langues étrangères, aux olympiades de mathématiques, au brevet d'aéronautique, de secourisme, acquisition de diverses « compétences comportementales » (secteur prometteur car fortement « boosté » par le poids croissant des « soft skills » dans les attendus des établissements d'enseignement supérieur recruteurs via ou hors Parcoursup). Toutes choses que le statut des établissements scolaires privés sous contrat permet de financer en faisant appel à des contributions financières nouvelles, en particulier de la part des « ménages » (familles).
De telles évolutions apparaissent aux yeux de certains comme étant susceptibles de compenser totalement ou partiellement les pertes potentielles liées aux évolutions démographiques. Elles suscitent cependant chez nombre d'acteurs y compris parmi des responsables de l'enseignement privé sous contrat des réserves ou pour le moins un souci de prudence, dans la mesure où cela viendrait amplifier les écarts de mixité sociale qui existent d'ores et déjà entre les deux secteurs, et surtout, seraient porteuses d'un risque de «lutte des classes» auquel l'Etat pourrait décider de s'opposer. En outre, on a fréquemment observé dans le passé le fait que lorsque les droits de scolarité demandés aux familles augmentent jusqu'à une hauteur jugée insupportable par certaines de ces dernières, on voit une partie d'entre elles s'en détourner au profit du secteur public, et ce bien qu'elles soient désireuses de choisir l'enseignement privé sous contrat.

Conclusion

Les défis auxquels la régression de la démographie scolaire conduisent à devoir faire face sont beaucoup plus complexes er nombreux qu'on ne le croit communément.
A la nécessité de s'interroger sur la politique que le gouvernement décidera de mettre en oeuvre concernant l'usage qui sera fait des moyens récupérables « libérés » par la baisse des effectifs scolarisés et des inévitables fermetures de classes, postes voire établissements qui vont en découler, s'ajoutent l'émergence d'un plus vif esprit de compétition entre établissements scolaires, une évolution vers un esprit plus « managérial » du métier de personnel de direction, la perspective d'une profonde remise à plat des cartes scolaires, un risque de rupture de l'équilibre qui fut si difficile à trouver entre établissements scolaires publics et privés (notamment sous contrat).

Bruno MAGLIULO

Inspecteur d'académie honoraire. Docteur en sociologie de l'éducation
Agrégé de sciences économiques et sociales

Auteur, dans la collection L'Etudiant éditions (www.letudianteditions.com) diffusion par les éditions de l'Opportun : www.editionsopportun.com) de :

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